پیش‌دبستانی؛ طفلی رهاشده

فاطمه مقدسی-دکترای جامعه‌شناسی و فعال مدنی حوزه آموزش: یکی از عرصه‌هایی که خصوصی‌سازی آن کمتر مورد توجه حوزه عمومی در ایران است، خصوصی‌سازی گسترده آموزش پیش‌دبستانی به‌ویژه در دهه‌های اخیر است. در یک تعریف کلان، خصوصی‌سازی آموزش فرایندی است که در آن دولت از مجموعه‌ای از دارایی‌ها، فعالیت‌ها و مسئولیت‌های خود عقب‌نشینی می‌کند و بخش خصوصی به طور فزاینده، طیف وسیعی از این مسئولیت‌ها را تحت کنترل در‌می‌آورند.

حال پرسش اینجاست که آیا اساسا حوزه آموزش پیش‌دبستانی، هیچ‌گاه در ایران دولتی بوده است که بتوان از خصوصی‌سازی آن سخن گفت؟ در این جستار، مروری خواهیم داشت بر فراز‌و‌فرودهای پیش‌دبستانی در ایران. نهاد کودکستان در ایران مانند مدرسه از ابتدای پیدایش، نهادی خصوصی‌بنیاد بود. در طول دهه 40 حوزه پیش‌دبستانی تنها به اداره‌ای در وزارت فرهنگ خلاصه می‌شد و ورود حاکمیت به آن از جنس سیاست‌گذاری ‌کلان به شمار می‌آمد. گشوده‌شدن پنجره سیاستی به توسعه پیش‌دبستانی را نخستین بار باید در پیوند با تحولات منطقه‌ای و افزایش قیمت نفت، بررسی کرد.

در سال 1352 شاه فرمان تحصیل رایگان همه کودکان و دانش‌آموزان کشور از کودکستان به بالا را مطرح کرد. در این فرمان آموزش کودکان یک سال قبل از مدرسه (پنج‌سالگی)، اجباری و رایگان اعلام شد و مدارس ملی موجود حتی در حوزه پیش‌دبستانی مشمول خرید خدمات از سوی دولت شدند. هر‌چند در لحظه تبدیل‌شدن این فرمان به «قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی» در مجلس شورای ملی در سال 1354 و پس از آن به‌عنوان ماده 15 انقلاب سفید، موضوع اجباری و رایگان‌بودن کودکستان‌ها حذف می‌شود اما به دلیل تأکید ویژه برنامه پنجم عمرانی بر این حوزه و البته افزایش چشمگیر سهم هزینه‌های آموزش از بودجه عمومی، پیش‌دبستانی در این دهه توسعه‌ای چشمگیر پیدا می‌کند.

برنامه پنجم عمرانی، افزایش 17برابری جمعیت کودکستان‌ها و رسیدن به جمعیت 415 هزارنفری را هدف قرار داده بود و برنامه تغذیه عمومی، برای کودکان سه تا پنج سال، تأمین کمک‌های غذایی برای همه کودکان کودکستانی روستاها و کودکان نیازمند کودکستانی شهرها پیش‌بینی شد.

رایگان‌سازی و همچنین اجرای طرح تغذیه سراسری در کودکستان‌ها، به افزایش نرخ پوشش تحصیلی و سهم پیش‌دبستانی‌های دولتی تا سال پایانی حکومت منجر شد. تا جایی که نسبت کودکستان‌های خصوصی از کل کودکستان‌ها، از 83 درصد در سال 1351 به 17 درصد در سال 1357 کاهش پیدا کرد و دولت به ارائه‌کننده اصلی کودکستان تبدیل شد و نرخ پوشش تحصیلی کودکان پنج‌ساله در کودکستان‌ها از دو درصد به 24.5 درصد از کل جمعیت این گروه سنی رسید و در آخرین سال استقرار حکومت، 260 هزار کودک در دوره کودکستان مشغول به آموزش بودند. آموزش‌های اوان کودکی و به طور خاص پیش‌دبستانی پس از انقلاب، از‌جمله حوزه‌هایی است که در حقیقت از ناسیاست‌گذاری و سکوت سیاست‌گذاران به ورطه خصوصی‌سازی افتاده است. این حوزه اساسا برای سیاست‌گذاران تا دست‌کم یک دهه بعد از انقلاب، فاقد اهمیت بود و پس از آن نیز نه در دوره‌های وفور و نه رکود، به جز معدودی از سال‌ها، توسعه آن به شکلی برنامه‌ریزی‌شده رخ نداد.

 پس از انقلاب، به موازات انحلال مدارس ملی، ارائه دولتی پیش‌‎دبستانی و همین‌طور طرح تغذیه سراسری به تعلیق در‌آمد و همین عاملی بود که جمعیت نوآموزان را با کاهشی 70‌درصدی در طول دهه 60 مواجه کرد. نخستین قانون‌گذاری‌ها در این حوزه پس از یک دهه، به قانون تأسیس مدارس غیر‌انتفاعی در سال 1367و قانون برنامه اول مصوب سال 1368 بازمی‌گردد که در آن بر ارائه پیش‌دبستانی از طرف بخش خصوصی و ارائه دوره یک‌ماهه آمادگی برای نوآموزان مناطق عشایری و روستایی دوزبانه، تأکید می‌شود.

در طرح کلیات نظام آموزش و پرورش مصوب شورای‌عالی انقلاب فرهنگی در سال 1367 نیز موضوع اجباری و رایگان‌سازی پنج‌ساله‌ها مطرح می‌شود اما دولت به دلیل کمبود بودجه و بحران افزایش جمعیت دانش‌آموزی با این تغییر مخالفت می‌کند. در دهه 70، هرچند سهم پیش‌دبستانی‌های خصوصی به 30 درصد کاهش می‌یابد اما تنها 24 درصد از کل واجدان شرایط از پیش‌دبستانی برخوردارند و 60 درصد از دریافت‌کنندگان این دوره، تنها از آموزشی یک‌ماهه بهره می‌برند. در سال‌های پایانی دهه 70 تا میانه دهه 80، وضعیت دسترسی و ارائه دولتی پیش‌دبستانی، کمی بهبود می‌یابد اما توسعه در این دوران را نیز نمی‌توان سیاستی یکپارچه و برنامه‌ریزی‌شده قلمداد کرد. در این دوره، مدارس ابتدایی به دلیل روند کاهشی جمعیت دانش‌آموزی، با شرط خالی‌بودن فضای آموزشی مجاز به ارائه دوره پیش‌دبستانی شدند اما تنها در مناطق محروم و دوزبانه، این پیش‌دبستانی‌های دولتی رایگان ارائه می‌شد و مابقی کودکان موظف به پرداخت هزینه‌های معلم بودند.

با وجود ارائه نیمه‌خصوصی پیش‌دبستانی در این دهه، شاهد افزایش نرخ پوشش حتی تا سطح 60 درصد نیز هستیم. علت تأکید بر نظام‌یافته نبودن توسعه در این دهه را باید در نوع و شکل به‌کارگیری نیروی انسانی آن جست‌و‌جو کرد. در این دوره، عمده ارائه پیش‌دبستانی با به‌کارگیری معلم‌های حق‌التدریسی انجام گرفت؛ نیروهایی که بخش عمده آنها، فاقد مدرک دیپلم بودند و برای ارائه این دوره آموزش کافی دریافت نکرده بودند. این شیوه از توسعه پیش‌دبستانی در انتهای دهه، منجر به ازدیاد معلمان حق‌التدریسی و اعتراضات شد، مجلس با وضع قانون منع به‌کارگیری معلمان حق‌التدریسی آزاد در سال 1388، دولت را ناگزیر از استخدام این نیروها برای مقطع ابتدایی کرد؛

نیروهایی که عمده آنها شایستگی کافی برای تدریس نداشتند. در فرایند تدوین سند تحول آموزش و پرورش در دولت دهم، موضوع اجباری و رایگان‌سازی آموزش یک سال قبل از ورود به مدرسه، دوباره روی میز دولت قرار گرفت و این بار وزیر وقت با طرح مسئله غربی‌بودن آموزش‌های پیش از دبستان و نیاز کودک به بودن در کنار خانواده در سال‌های اوان کودکی، ضرورتی بر اجباری‌سازی ندید. بزرگ‌ترین عقب‌نشینی دولت از توسعه پیش‌دبستانی رایگان با طرح تغییر نظام آموزش و پرورش، رقم خورد. در سال 1390، دولت یکباره با اجرای نظام آموزشی 6-3-3 و افزودن پایه ششم به مدارس ابتدایی، دو بحران هم‌زمان پدید می‌آورد: بحران کمبود معلم و بحران کمبود فضای آموزشی. برای حل این دو بحران، تنها راه‌حل، تصاحب پیش‌دبستانی بود. مدارس ابتدایی دولتی، کلاس‌های پیش‌دبستانی خود را تعطیل کردند و معلمان آن به مقطع ابتدایی منتقل شدند.

این تغییر غیر‌حرفه‌ای و دفعی، 347 هزار نوآموز پیش‌دبستانی در مدارس دولتی را ناگزیر از ثبت‌نام در بخش خصوصی کرد و ده‌ها هزار کودک بعد از این تغییر به دلیل هزینه‌های سنگین پیش‌دبستانی از ثبت‌نام انصراف دادند. نگرش به خصوصی‌سازی پیش‌دبستانی در این دوره، تا حدی آشکار است که دفتر آموزش پیش‌دبستانی، به زیرمجموعه سازمان مدارس غیر‌دولتی و توسعه مشارکت‌های مردمی منتقل می‌شود. با تغییر دولت در دهه 90، تلاش‌هایی برای بازگشت پیش‌دبستانی به مدارس دولتی در مناطق محروم و دوزبانه آغاز شد و برای نخستین‌بار در قانون بودجه 1395، ردیف «اعتبارات توسعه کمّی و کیفی آموزش پیش از دبستان» تخصیص داده شد. اما با وجود مهم‌بودن این تلاش، این بودجه، در آن سال تنها معادل دو‌ دهم درصد از کل بودجه آموزش و پرورش به شمار می‌آمد.

در همین دوره بخشی از ردیف بودجه «کیفیت‌بخشی به فعالیت‌های آموزشی و پرورشی و توسعه عدالت آموزشی» نیز به پیش‌دبستانی تخصیص داده می‌شود اما هر دو این اعتبارات در بهترین حالت تنها می‌‎توانست یک درصد از کل بودجه را به حوزه‌ای اختصاص دهد که در طول چند دهه به طور کامل رها شده بود. با این افزایش بودجه، نرخ پوشش پیش‌دبستانی، تا سطح 60 درصد از کل جمعیت گروه سنی افزایش یافت و 30 درصد از پیش‌دبستانی‌ها در مدارس دولتی ابتدایی تشکیل شد. با این حال پیش‌دبستانی‌های دولتی، تنها در مناطق دوزبانه و محروم رایگان بود و در دیگر مناطق مانند دهه 80 به صورت مشارکتی ارائه می‌شد.

تخصیص اعتبار به حوزه پیش‌دبستانی تا سال 1399 ادامه داشت، اما ظهور کرونا از یک سو و مصوبه شورای‌عالی انقلاب فرهنگی برای شکل‌گیری سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک از سویی دیگر، منجر به حذف کامل این ردیف در قوانین شد. این سازمان تا سال 1403 هیچ مابازای واقعی در بودجه آموزش و پرورش نداشت و در سال 1403، بودجه تخصیص یافته، حتی از سال 1395 نیز کمتر بود و به سطح 0.08 درصد از بودجه آموزش و پرورش تنزل یافت. مجموعه این عوامل موجب شده است که ایران اکنون یکی از معدود کشورهای جهان باشد که در بالاترین سطح عرضه خصوصی، آموزش پیش از دبستان را ارائه می‌کند.

بر مبنای داده‌های یونسکو، میانگین جهانی سطح خصوصی‌بودن پیش‌دبستانی در سال 2024، 42 درصد، در اروپا و آسیای میانه، 20 درصد و حتی در کشورهای جنوب صحرای آفریقا 32 درصد است اما در ایران در سال 1402، 82.2 درصد از مدارس کاملا خصوصی و الباقی به شکلی مشارکتی ارائه شده‌اند. درس ‌آموخته این تجارب تاریخی، آن است که ببینیم در شرایطی که مسئولیت دولت در ارائه پیش‌دبستانی رایگان، شکلی نهادمند و قانونی پیدا نکند، با چالش ناپایداری سیاست مواجه خواهد بود و در هر دولت فراز‌و‌فرودهایی پدید می‌آید.

علاوه‌براین، بی‌توجهی دولت‌ها به مهم‌ترین رکن ارائه پیش‌دبستانی، یعنی نیروی معلمی، مانند دهه 80 و تأمین نیرو از مسیرهای غیر‌‌رسمی و ناپایدار شغلی، جدای از تأثیر مستقیمی که بر کیفیت ارائه آموزش می‌گذارد، پیامدهای ثانویه بسیاری بر نظام آموزش تحمیل خواهد کرد. سومین درس ‌آموخته این تجارب آن است که هیچ‌گاه در چند دهه گذشته، اجباری‎ و رایگان‌سازی دفعی و ناگهانی، اقبال پیروزی نداشته است؛ بنابراین اگر بخواهیم اکنون پنجره‌ای در فضای سیاست‌گذاری گشوده شود، باید برای رایگان‌سازی مرحله به مرحله و تدریجی این حوزه، هدف‌گذاری کنیم.

پاورقی: بخش تاریخی این یادداشت برگرفته از یافته‌های رساله دکترای نگارنده بوده است.