در روياي اشتغالزايي پايدار

در ماده هشت ابلاغیه «برنامه اشتغال فراگیر در سال ۹۶» ابلاغ شد توسعه رسته‌های منتخب در قالب مدل «توسعه سیستم کسب‌وکار» به‌صورت پروژه‌های با هویت مستقل به اجرا درآید
کار به‌عنوان انجام‌وظیفه، متضمن صرف کوشش‌های فکری و جسمی است که هدف از آن تولید کالا و ارائه خدماتی است که نیازهای آحاد جامعه را برآورده می‌کند. ازنظر اقتصادی، کار دربردارنده نهادها و سازوکارهایی است که با تولید و توزیع کالا و خدمات مرتبط است. اصل 28 قانون اساسی در فصل سوم-حقوق ملت عنوان می‌کند هرکسی حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست، برگزیند. این بند از اصل 28 حق داشتن شغل را به آحاد جامعه می‌دهد و ادامه این بند با تصریح بر اینکه دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز شغل ایجاد كند، وظیفه دولت را در برابر حق تعیین می‌کند. دولت با قید شرایط مساوی برای احراز شغل برای یکایک افراد جامعه موظف به فراهم‌سازی امکان اشتغال شده است.
دولت، مسئول ايجاد شغل
آنچه در اینجا حائز اهمیت است این است که این اصل دولت را برابر تحقق شغل مسئول دانسته و همچنین دولت را از تصدی‌گری در قبال شغل افراد جامعه مبرای دانسته است؛ زیرا دولت را نه به‌عنوان کارفرما، بلکه مقید به تسهیل‌گری یا فراهم‌کننده شرایط شغل کرده است. این مهم با تصریح دوباره در بند دو اصل 43 مجدد مورد تاکید قانونگذار قرارگرفته است؛ رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه‌کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار را ندارند باید با تامین شرایط و امکانات کار صورت پذیرد نه اینکه دولت را به‌صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد. البته در ادامه این بند عنوان‌شده این اقدام منوط به رعایت ضروریات حاکم بر برنامه‌ریزی عمومی اقتصاد کشور است. این منوط بودن اقدام به ضروریات، واگذاری امتیاز و اختیار نحوه اجرای برنامه‌های عمومی به دولت و نمایندگان سیاسی او در استان‌ها و شهرستان‌ها (استانداران و فرمانداران) است. اشراف کامل دولت و نمایندگان سیاسی او بر همه حوزه‌های اجتماع به‌تبع اختیاراتی است که مطابق قانون به آن‌ها داده‌شده است. این امر، امکان درک ضروریات جامعه و اعمال حاکمیت را برای او فراهم ساخته و به‌تبع آن امکان اعمال‌نظر در برنامه‌ریزی، اصلاح برنامه‌ها و نظارت بر روند اجرا را در اختیارش قرار داده است. معطوف به این بندهای يادشده و برابر انتظاراتی که از دولت‌ها هست برنامه‌های اشتغال‌زایی ازجمله اولویت‌های دولت‌ها است. در برنامه‌های اول تا پنجم توسعه کشور اشتغال وجود نداشت اما برای نخستین بار در برنامه ششم توسعه سیاست اشتغال و سند ملی اشتغال مبتنی بر شایستگی تهیه و تدوین شد. بعد از مهار نرخ تورم و سیاست‌های انقباضی دولت در قبال نقدینگی، رکود ناشی از آن، فضای تحرک را از کارآفرینان و سرمایه‌گذاران گرفت. ازاین‌رو دولت درصدد برآمد حلقه تنگ به وجود آمده را فراخ‌تر کند و در نخستین اقدام درصدد پاسخگویی به مطالبات قشر جوان دانشگاهی فارغ‌التحصیل برآمد. طرح دولت، طرح کارورزی دانش‌آموختگان دانشگاهی بود. این طرح یکی از زیرمجموعه‌های برنامه اشتغال فراگیر است که ۲۰۰ هزار میلیارد ریال با یارانه دو تا هفت درصد برای آن تعریف‌شده است. دولت با این کار سعی کرد مقداری از بار فشاری که بر شانه‌هایش احساس می‌کرد را خالی کند. این طرح دارای پیام‌های صریح و ضمنی بود. پیام صریح، طرح به‌کارگیری و مشغولیت دانش‌آموختگان دانشگاهی در یک حرفه موقت غیردولتی بود. دولت با این کار سعی کرد بخش خصوصی را ترغیب به به‌کارگیری آن‌ها کند. پشتوانه این امر اجرای آزمایشی آن در برخی استان‌ها بود که به جذب بیش از70 درصد کارجویان در کارگاه‌ها منجر شده بود.  ازجمله مهم‌ترین مراکز مهارتی پیش‌بینی‌شده برای ایجاد اشتغال پایدار، تاسیس مرکز طراحی کفش در تبریز، ایجاد مرکز توسعه خلاقیت و اتصال به بازار صنایع‌دستی در نیشابور، کرمانشاه، مازندران، گیلان، اصفهان و شیراز، تاسیس مرکز اصلاح نژاد و اتصال به بازار دام سبک درچهار نقطه کشور، ایجاد مرکز ارتقای مهارت و ارتقای فناوری ساخت پویانمایی و بازی رایانه‌ای در سه‌نقطه کشور، تاسیس مرکز تحقیق و توسعه و آزمایشگاه تخصصی زعفران در مشهد و همچنین ایجاد مرکز ارتقای مهارت و فناوری صنعت پلاستیک بود؛ بنابراین با این طراحی، در وهله نخست، برخی استان‌های محروم همچون کردستان و سیستان و بلوچستان عملا ظرفیت اجرای طرح را نداشتند یا مدنظر سیاست‌گذار و مجری نبودند. اهرم‌های تشویقی طرح برای کارورزان این بود که آن‌ها  مشمول بیمه حوادث شده و یک‌سوم حداقل دستمزد به آن‌ها پرداخت ‌شود که توسط دستگاه ناظر پرداخت می‌شد. این امر یعنی بهره‌مندی افراد جویای کار از حقوق حداقلی که بیشتر به پول‌توجیبی می‌ماند. مشوق‌ها برای کارفرمایان بهره‌مندی از معادل میزان بیمه سهم کارفرما به مدت دو سال از مشوق‌های دولت بود. البته طرح قیدهایی هم برای کارفرمایان و کارورزان داشت اما مهم‌ترین ویژگی طرح این بود که کارورزی طرحی آموزشی است و ازلحاظ برخورداري از پوشش قانون کار و تامین اجتماعی هیچ‌گونه حقی برای کارورز و تعهدی برای واحد پذیرنده کارورز ایجاد نمی‌کند. این یعنی اینکه از ابتدا مشخص‌شده که این طرح، قرار نیست تعهدآور باشد و این امر انگیزه‌هایی ورود به آن را می‌کاست اما طرح پیام‌هایی ضمنی هم داشت. دولت به سرمایه‌گذاران و صاحبان کارگاه‌ها و مشاغل اعلام کرد که افراد مستعدی برای به‌کارگیری هستند. در واقع دولت انتظار داشت پس از یک دوره چندماهه کارورزی صاحبان کارگاه‌ها و مشاغل ترغیب شوند از کارورزان استفاده و آن‌ها را به‌کارگیری کنند. پیام ضمنی طرح برای کارورزان هم این بود که آن‌ها منتظر شغل دولتی نباشند. منابع اعتباری دولت برای جذب و به‌کارگیری آن‌ها کم است. از همه مهم‌تر اینکه آن‌ها آموزش‌های متناسب با بازار کار ندیده‌اند. شرط جذب آن‌ها در بازار به فعالیت رساندن آموخته‌های‌شان است. این طرح به دلیل نبود رغبت کارورزان-به خصوص در شهرهای کوچک- که ناشی از پرداختی ناچیز و شرایط نه‌چندان وسوسه‌برانگیز آن بود و عدم مشارکت بخش خصوصی که ناشی از عواقب تعهدات و انتظارات کارورزان و نبودباور به قابلیت‌های آن‌ها بود، موفقیت چندانی به دست نیاورد.
حمايت از طرح هاي اشتغالزا
دومین طرح دولت، برنامه اشتغال فراگیر و مولد از محل ۲۰ درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای قانون بودجه ۹۷ بود. هدف از این طرح، حمایت از طرح‌های تولیدی اشتغال‌زا با اولویت بازسازی و نوسازی صنایع، راه‌اندازی طرح‌های کشاورزی، صنعتی و معدنی نیمه‌تمام در بخش خصوصی، تامین اعتبارات اشتغال‌زایی از محل بافت‌های فرسوده، طرح‌های حمل‌ونقل ریلی، کارورزی جوانان و همچنین طرح‌های اشتغال‌زایی مناطق مرزی نظیر کولبران، گردشگری، صنایع‌دستی و میراث فرهنگی -که در تبصره ۱۸ قانون بودجه پیش‌بینی‌شده است- بود. در سال 96 بیش از ۳ هزار میلیارد تومان طرح از این محل به بانک‌ها ارسال شد و برای سال 97، ۲۰ هزار میلیارد تومان برای اشتغال فراگیر در نظر گرفته‌شده است. در اشتغال فراگیر سیاست‌گذار حتی رسته‌های اولویت‌دار استان‌های هدف را برای مجری و ناظر تعریف کرده است. در ماده 8 ابلاغیه «برنامه‌ی اشتغال فراگیر در سال ۹۶» ابلاغ شد توسعه رسته‌های منتخب در قالب مدل «توسعه سیستم کسب‌وکار» به‌صورت پروژه‌های با هویت مستقل به اجرا درآید. نکته مثبت این طرح در تنظیم و رصد سازوکار اجرایی آن در «جهت‌دهی به یارانه دانشگاه‌ها بر مبنای میزان اشتغال پذیری فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌ها» است که تا اجرایی کردن آن راهی دراز در پیش است اما این طرح نتوانست نظر متقاضیان و کارآفرینان را جذب کند. دلیل آن پرداخت یارانه سود تسهیلات دو تا هشت درصدی به طرح‌های اشتغالزایی بود. با این تبصره که برای مناطق روستایی یا مرزی و یا نقاط محروم معادل سه واحد درصد و برای مناطق روستایی یا محروم مرزی نیز پنج واحد درصد به یارانه نرخ سود تسهیلات فوق اضافه خواهد شد. رویه کار هم به این‌صورت بود که ابتدا بانک با متقاضی قرار اعطای وام 18درصد را می‌بندد و درصورتی‌که متقاضی به تعهدات خود عمل کند، مشمول دریافت یارانه سود تسهیلات می‌شود. این مساله در ابتدا متقاضیان را با این شبه مواجه کرد که چه تضمینی وجود دارد دولت تعهد خود را در پرداخت یارانه سود ادا كند. بانک‌ها هم که بيشتر طرف قرارداد متقاضی بودند به‌گونه‌ای مساله را بازگو می‌کردند که متقاضیان بسیاری منصرف شدند، زیرا متقاضیان خود رادر شرایط عقد قراردادی می‌دیدند (وام با بهره 18 درصد) که بدون ارائه هیچ طرح و تعهدی با مراجعه به بانک می‌توانستند آن را دریافت کنند. البته بانک‌ها هم درست عنوان می‌کردند زیرا از ابتدای طرح تا تیر 97 هیچ یارانه‌ای از سوی سازمان برنامه‌وبودجه در اختیار بانک‌های عامل قرار نگرفت؛ بنابراین این طرح با عدم رغبت متقاضیان نتوانست به اهداف خود دست یابد. از سویی آنچه بر این عدم رغبت و تمایل متقاضیان و عدم موفقیت طرح افزود، ارائه طرح اشتغال پایدار روستایی بود. اشتغال پایدار روستایی در سال 96 در پنج استان کشور آغاز شد و قرار بود تا پایان سال جاری دو هزار میلیارد تومان تسهیلات برای آن در نظر گرفته شود. اشتغال پایدار برای سه گروه از اقشار جامعه در نظر گرفته‌شده است؛ گروه نخست شهرهای زیر ۱۰ هزار نفر و نواحی صنعتی خواهند بود که مشمول سود ۱۰ درصدی پرداخت این تسهیلات هستند. گروه دوم نیز مناطق روستایی و عشایری معمولی خواهند بود که نرخ سود تسهیلات برای اهالی این مناطق ۶ درصد در نظر گرفته‌شده است؛ گروه سوم اهالی مناطق روستایی و عشایری در مناطق روستایی هستند که مشمول تسهیلات با نرخ چهار درصدی خواهند بود. ازجمله ملاحظات این طرح که موردنظر سیاست‌گذار و حائز اهمیت بود این بود که «پرداخت تسهیلات نباید باهدف پول پاشی انجام شود و منجر به مهاجرت نشود» و «سازمان فنی و حرفه‌ای موظف است تا طی زمان مقرر برای انجام فرآیند پرداخت تسهیلات آموزش‌های عمومی، کارآفرینی و فنی و تخصصی برای رسته مشخص‌شده را برای متقاضیان دریافت تسهیلات اجرا کند». البته مقصود از مهاجرت این است که تسهیلات نباید به مهاجرت روستاییان به شهر بینجامد و حالت عکس پذیرفتنی و معقول است. در گزینه دوم هم به دلیل نبود زیرساخت‌های فنی و اجتماعی، امکان برگزاری دوره‌های تخصصی و فنی برای جامعه هدف یعنی روستاییان محقق نشد.
استفاده از ظرفيت هاي شبكه بانكي
منابع طرح توسعه اشتغال پایدار روستایی 50 درصد منابع صندوق توسعه ملی و 50 درصد منابع بانکی است. تا 22 خرداد 97 بیش از ۱۵۰۰ میلیارد تومان از منابع مصوب این طرح در اختیار متقاضیان قرار گرفت. بر اساس مصوبه 31/05/96 مجلس شورای اسلامی، بانک‌های کشاورزی، پست‌بانک، توسعه تعاون، صندوق کارآفرینی امید و صندوق حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی تعیین شدند تا تسهیلات مورد درخواست متقاضیان را پرداخت کنند. تعیین بانک‌های عامل برای پرداخت تسهیلات به متقاضیان تسهیلات پایدار روستایی، برای ایجاد توازن و توزیع منابع بود؛ زیرا در مقابل این بانک‌ها، برابر ابلاغیه ۱۳۹۰۰۳۳/۹۶ ۱۳۹۶.۵.۸ بانک‌های سپه، ملی، رفاه، ملت، صادرات، تجارت، توسعه تعاون و کشاورزی به‌عنوان بانک‌های عامل پرداخت تسهیلات فراگیر انتخاب‌شده بودند. دستورالعمل آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از توسعه ایجاد اشتغال پایدار مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی ذیل ماده پنج، بندهای حائز اهمیتی به این شرح به تصویب رساند؛ «تهیه اطلس ملی توسعه اشتغال روستایی و عشایری با استفاده از داده‌ها و برنامه‌های دستگاه‌های بخشی، برنامه اجرایی استانی توسعه اشتغال و مطالعات میدانی»، «انتخاب و آموزش تسهیل‌گران توسعه اشتغال روستایی و عشایری»، «پیاده‌سازی برنامه توسعه کسب‌وکار و اشتغال در حوزه زیرساختی (با حمایت معاونت و نهادهای عمومی غیردولتی) و شکل‌دهی و تجاری‌سازی کسب‌وکارها (با حمایت دستگاه‌های بخشی و نهادهای عمومی غیردولتی)»، «آموزش مهارتی و کارآفرینی بومی و محلی برای مناطق هدف با مسئولیت سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور» و «ارائه خدمات مشاوره‌ای به متقاضیان یا سرمایه‌گذاری و ایجاد کلینیک‌های آموزشی لازم با استفاده از ظرفیت مراکز و نهادهای خصوصی و تعاونی». اعطای تسهیلات اشتغال پایدار روستایی آغاز شد اما اطلس ملی توسعه اشتغال روستایی و عشایری که مبتنی بر داده‌های بومی و محلی باشد، تهیه نشد. تسهیل‌گران توسعه اشتغال انتخاب‌نشده و آموزش ندیدند. در حوزه زیرساخت هیچ اعتباری در راستای اشتغال پایدار روستایی تزریق نشد. مهارت‌های موردنیاز آموزش داده نشد و مهارت‌آموزی و انتقال دانش و تجربه صورت نگرفت. کلینیک‌های آموزشی که خودشان می‌توانستند به‌عنوان شغل مطرح باشند و خدمات مشاوره‌ای بدهند، دایر نشدند اما مشکل بزرگ اجرای طرح‌های اشتغال پایدار روستایی عدم تبعیت بانک‌ها از شیوه‌نامه اشتغال پایدار روستایی و عشایری بود. شیوه‌نامه سود تسهیلات را چهار درصد با مدت‌زمان تنفس دو سال و زمان بازپرداخت 6 سال در نظر گرفته بود که معدودی از بانک ها و برخی هم با جرح‌وتعدیل آن را پذیرفتند.طرح دیگر دولت، طرح الگوی نوین مشاغل خانگی است. این طرح ازجمله طرح‌های اشتغال حمایتی ذیل برنامه اشتغال فراگیر است که با نقش‌آفرینی سازمان جهاد دانشگاهی به‌عنوان نهاد واسط و تسهیل گر باهدف توانمندسازی و اتصال متقاضیان مشاغل خانگی به بازار فروش محصولات، در هشت استان آذربایجان غربی، کردستان، کرمانشاه، خراسان شمالی، خراسان جنوبی، خراسان رضوی، چهارمحال و بختیاری و لرستان،  در حال اجر است . نکته حائز اهمیت این طرح، قرار دادن رشته‌های ویراستاری، مترجمی زبان‌های خارجی، حوزه‌های آی تی و آی سی تی در میان دریافت‌کننده تسهیلات و مشاغل موردحمایت است. شروط دریافت این تسهیلات، داشتن حداقل 18 سال سن، ساکن استان محل ثبت‌نام بودن و عدم اشتغال و تحت پوشش نبودن بیمه‌ کار است. ازجمله مزیت‌های دیگر این طرح به نسبت طرح‌های قبلی این است که در طرح‌های قبلی با مراجعه افراد، اطلاعات آن‌ها بر اساس خود اظهاری در سیستم ثبت و بر مبنای اطلاعات و طرح‌های واردشده در سیستم بررسی انجام می‌شد اما در طرح نوین مشاغل خانگی، بررسی‌های تخصصی صورت گرفته، توان و استعداد اشخاص سنجیده و بر اساس آن و طبق نظر متخصصان، آموزش‌های لازم در صورت نیاز ارائه می‌شود. این طرح در قیاس با دو طرح پیش گفته-اشتغال فراگیر و پایدار روستایی- که هر دو در سامانه کارا (kara.mcls.gov.ir) ثبت می شوند، دارای سامانه مجزا (www.inhb.ir) بوده و متقاضیان می‌توانند با رجوع به آن ثبت‌نام کرده و فرآیند درخواست تسهیلات را آغاز کنند. اجرای این طرح تازه آغازشده و در مراحل اولیه است.
اميدي به آينده
دو طرح دیگر در حال اجرا، «طرح روستای بدون بیکار» و «هر روستا یک محصول، هر خانه یک کارخانه» هستند. بررسی و اجرای این طرح‌ها با همکاری صندوق کارآفرینی امید انجام مي‌شود. به‌طورکلی، وام‌ صندوق کارآفرینی امید برای اشتغال روستایی در سه نوع مشاغل خانگی، خوداشتغالی و کارآفرینی اعطا می‌شود. در طرح روستای بدون بیکار، در هر شهرستان یک یا چند روستا به‌عنوان پایلوت انتخاب‌شده و پس از دستیابی به نتایج موردنظر طرح به‌تمامی روستاهای شهرستان و در مرحله بعد استان تسری می‌یابد. در این طرح بیکاران شناسایی‌شده روستاهای پایلوت در گروه‌های تعاونی و گروه‌های خانوادگی سازمان‌دهی می‌شوند و تسهیلات لازم برای ایجاد اشتغال در اختیار آنان گذاشته می‌شود. حال اگر افرادی که مشغول به فعالیت در شغلی هستند و قصد گسترش آن را داشته باشند، از پشتیبانی لازم نیز برخوردار می‌شوند. اساسی‌ترین بخش اجرای این طرح‌ها، مشارکت عمومی اجتماع روستایی است. ویژگی طرح« هر روستا یک محصول، هر خانه یک کارخانه»، اجرای آن در مناطق و منازل روستایی است تا با توجه به توانمندی هر روستا آن‌یک محصول تولیدشده و هر خانه هم نقش یک کارخانه را ایفا کند. این طرح در حدود ۳۰۰ روستا، در هفت استان در سال ۹۴ شروع‌شده، در سال ۹۵ تعمیم‌یافته و در حال حاضر در تمامی استان‌ها و شهرستان‌ها در حال اجراست. طرح یک روستا یک محصول با شناسایی پتانسیل‌های هر روستا شروع‌شده و جهت‌گیری آن توسعه بخش کشاورزی، ایجاد اشتغال پایدار و کاهش بیکاری در روستاهاست. سقف تسهیلات صندوق کارآفرینی امید در این طرح، 100 میلیون تومان با اقساط پنج ساله و دوره تنفس 6 ماهه است. بنابر اظهارنظرها، هدف از اجرای این طرح جلوگیری از مهاجرت روستاییان به شهر و ایجاد تحرک در اشتغال مردم و پایدارسازی مشاغل روستایی است اما پیش‌زمینه یا پشتوانه‌ای که می‌تواند به این طرح و طرح روستای بدون بیکار یاری برساند، صندوق‌های توسعه روستایی است. صندوق‌هایی که منابع مالی پرداخت وام‌های اشتغال‌زا را تامین می‌کنند. البته بر این طرح‌های اشتغال‌زایی دولت انتقادهایی وارد است که بررسی و اظهارنظر در خصوص هرکدام از آن‌ها منوط به اجرای کامل آن‌ها، بررسی تاثیر آن طرح‌ها بر جامعه هدف و بر کل جامعه روستایی و کشور است.