بودجه؛ ضد توسعه انرژی

مهدی عرب‌صادق: رابطه بین انرژی و یارانه‌ها در کشورهای مختلف، به‌ویژه در کشور ما، موضوعی است پیچیده و چندبعدی و معادله‌ای است چندمتغیره. یارانه‌های انرژی می‌توانند تأثیرات عمده‌ای بر بازارهای انرژی کشور در داخل، بر اقتصاد و همچنین بر محیط زیست داشته باشند. یارانه انرژی در واقع حمایت مالی دولتی از قیمت‌های پایین‌تر انرژی برای مصرف‌کنندگان و صنایع تلقی می‌شود و این یارانه‌ها ممکن است شامل کاهش قیمت سوخت، تخفیف در قبوض انرژی یا حمایت‌های مالی برای توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر باشد. یارانه‌های انرژی می‌توانند به کاهش هزینه‌های زندگی برای خانوارها و صنایع کمک کنند. در عین حال، یارانه‌ها می‌توانند بازارهای انرژی را مختل کنند، به‌ویژه در صورتی که قیمت‌های واقعی انرژی را تحت تأثیر قرار دهند. این امر می‌تواند منجر به اتلاف منابع و کاهش بهره‌وری شود. همچنین یارانه‌های انرژی به‌ویژه در بخش سوخت‌های فسیلی می‌توانند به افزایش انتشار گازهای گلخانه‌ای و آلودگی زیستی کمک کنند. این مسئله در کشورهایی مانند ایران که وابستگی زیادی به نفت و گاز وجود دارد، به شدت احساس می‌شود و همه‌ساله شدت آلاینده‌ها به قدری افزایش می‌یابد که ادارات و مدارس را به تعطیلی می‌کشاند.

دستاورد معکوس هدفمندی یارانه‌ها

بسیاری از کشورهای پیشرفته دنیا، به منظور کاهش وابستگی به یارانه‌های انرژی و افزایش پایداری مالی، اقدام به اصلاح سیستم یارانه‌ای خود کرده‌اند. سرمایه‌گذاری در انرژی‌های تجدیدپذیر می‌تواند به عنوان یک راهکار مؤثر برای کاهش وابستگی به یارانه‌های انرژی و تقلیل اثرات منفی زیست‌محیطی محسوب شود. هدفمندی یارانه‌ها که در سال 2010 به اجرا درآمد، با هدف کاهش نابرابری‌ها و بهبود عدالت اجتماعی طراحی شد. اما این سیاست تأثیرات منفی قابل توجهی بر زیرساخت‌های انرژی و به‌ویژه صنعت برق کشور گذاشت و وارونه هدف خود عمل کرد.در واقع، هدفمندی یارانه‌ها منجر به کاهش درآمدهای دولت از فروش انرژی و کاهش سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی شد. طبق گزارش‌های سازمان مدیریت و برنامه، در سال‌های پس از اجرای هدفمندی یارانه‌ها، سرمایه‌گذاری در بخش برق به شدت کاهش یافت و این امر باعث عقب‌افتادگی در توسعه شبکه‌های انتقال و توزیع برق شد. یکی دیگر از پیامدهای مضر هدفمندی یارانه‌ها، افزایش چشمگیر مصرف انرژی بود. بر اساس آمارهای مرکز آمار ایران، مصرف برق در سال‌های بعد از اجرای این سیاست به طور متوسط سالانه هشت تا 10 درصد افزایش یافته است. این افزایش مصرف، به‌ویژه در بخش خانگی، فشار زیادی بر زیرساخت‌های موجود وارد کرد و موجب ایجاد ناپایداری در تأمین برق شد. با هدفمندشدن یارانه‌ها و نبود تناسب قیمت‌های انرژی با هزینه‌های واقعی تولید، سازمان‌های توزیع برق نتوانستند هزینه‌های خود را پوشش دهند. بر اساس گزارش‌های رسمی، بدهی این سازمان‌ها به تولیدکنندگان برق و همچنین معوقات مالی آنها به بیش از ۶۰ هزار میلیارد تومان رسید و منجر به افت سرمایه‌گذاری در توسعه شبکه برق شد و از طرفی افزایش قابل توجه مصرف انرژی باعث بروز مشکلات جدی در تأمین برق شد.استهلاک زیرساخت‌های فعلی صنعت برق از دیگر پیامدهای هدفمندی یارانه‌ها بود. به دلیل اختلال در نگهداری و به‌روزرسانی تجهیزات، بسیاری از نیروگاه‌ها و شبکه‌های برق به نقاط کوری تبدیل شدند که نمی‌توانستند نیازهای کشور را تأمین کنند. این وضعیت با گذشت زمان به فرسودگی بیشتر زیرساخت‌ها انجامید و اکنون حدود نیمی از تأسیسات و تجهیزات صنعت برق در خارج از بازه عمر خود بهره‌برداری می‌شوند که این بسیار خطرناک و نگران‌کننده است. از سویی دیگر هدفمندی یارانه‌ها باعث افزایش استفاده از سوخت‌های فسیلی و کاهش سرمایه‌گذاری در انرژی‌های تجدیدپذیر شد و اکنون سهم انرژی‌های تجدیدپذیر در سبد انرژی کشور تنها کمی بیشتر از یک درصد است و این نشان از سوءمدیریت جدی صنعت برق داشته است‌.

لایحه بودجه در خلاف جهت ناترازی انرژی

برای غلبه بر این چالش‌ها، نیاز به اصلاحات اساسی در سیاست‌های انرژی و بازنگری در نظام یارانه‌ها وجود دارد اما بودجه‌های سنواتی اکثرا ضد توسعه بوده‌اند. بودجه به‌صورت خیلی ساده و شفاف باید منابع و مصارف را تراز کند؛ در بخش انرژی مصارف باید در جهت تقویت زیرساخت‌های منابع باشد، اما این‌گونه نیست و این افتراق پس از هدفمندی یارانه‌ها بسیار عمیق شد. برای مثال در بودجه ۱۴۰۴، شعار یکپارچه‌سازی منابع و مصارف داده‌ایم اما کسری بودجه انتهای دوره سر به فلک خواهد کشید‌. در بودجه ۱۴۰۴، درآمدها، نفت و گاز، صندوق توسعه، اوراق بدهی، مولدسازی و خصوصی‌سازی و در نهایت منابع فرابودجه‌ای به ترتیب، دوهزارو ۲۷۰، پنج هزار و ۱۰، ۵۴۰، ۵۰۰، ۱۶۰ و ۲۰۱۰ هزار میلیارد تومان و جمعا حدود ۶۰۰۰ هزار میلیارد تومان است اما در بخش مصارف، هزینه‌ای، عمرانی، تملک مالی و مصارف فرابودجه‌ای به ترتیب، سه هزار، ۵۶۰، ۳۱۰ و دوهزارو 120 هزار میلیارد تومان است. این لایحه بودجه نیز متکی به نفت است. اکنون کشور در گاز ۳۳ درصد، در برق حدود ۲۵ درصد و در بنزین ۱۵ درصد ناترازی دارد و خسارات این بحران از همه درآمد نفتی کشور بیشتر می‌شود‌، به عبارتی هرقدر قیمت انرژی را سرکوب کنید، بیشتر انرژی نخواهید داشت. البته ناگفته نماند دولت در یکپارچه‌کردن منابع و مصارف اقدام مفیدی داشته است. مهم‌ترین تغییر در لایحه بودجه 1404 اضافه‌شدن چهار جزء جدید به طرف منابع و مصارف بودجه عمومی است که در سال‌های گذشته در سرجمع منابع و مصارف بودجه منعکس نمی‌شد. این مسئله باعث شده است سرجمع منابع و مصارف عمومی دولت در لایحه 1404 با 134 درصد رشد از دوهزارو 562 هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال 1403 به پنج هزار و 988 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه 1404 افزایش یابد که از این میزان حدود دوهزارو 541 هزار میلیارد تومان آن ناشی از همین اضافه‌شدن چهار جزء جدید به منابع و مصارف بودجه است. این اقلام چهارگانه عبارت‌اند از الف- منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها: این منابع با 20 درصد افزایش از 759 هزار میلیارد تومان در تبصره 8 قانون بودجه سال 1403 به 911 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه 1404 افزایش یافته است. ب- تأدیه بدهی‌های دولت به بانک‌ها و تأمین اجتماعی: در بند د تبصره 15 قانون بودجه سال 1403، پرداخت 130 هزار میلیارد تومان بابت مطالبات سازمان تأمین اجتماعی پیش‌بینی شده بود که این رقم در لایحه بودجه 1404 به 200 هزار میلیارد تومان (در قالب واگذاری اموال) افزایش یافته است. 200 هزار میلیارد تومان به صورت اوراق مالی در اجرای ماده 10 قانون برنامه هفتم بابت بازپرداخت بدهی‌های دولت به نظام بانکی پیش‌بینی شده است.

ج- اعتبارات تقویت بنیه دفاعی: به موجب بند ب تبصره 4 قانون بودجه و برخی مصوبات قانونی دیگر در سال 1403 دولت مکلف شده بود بخشی از صادرات نفت را برای تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص تخصیص دهد. این اعتبارات در لایحه بودجه 1404 به سرجمع منابع و مصارف اضافه شده است.

 ‌د- استقراض از صندوق توسعه ملی: در سال‌های گذشته بخشی از وجوه واریزی به صندوق توسعه ملی با استجازه از رهبری توسط دولت استقراض می‌شد. در لایحه بودجه 1404 مقرر شده است 28 واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفت و گاز، معادل 541 هزار میلیارد تومان از آن صندوق استقراض شود. اما در موضوع رشد نسبتا بالای مصارف بودجه: سرجمع اعتبارات هزینه‌ای (هزینه‌های جاری) با حدود 60 درصد افزایش از هزارو 879 هزار میلیارد تومان در سال 1403 به سه هزار هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه 1404 (با استاندارد قابل مقایسه با سال 1403) افزایش یافته است که این رشد در مقایسه با سال‌های گذشته بی‌سابقه به نظر می‌رسد. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (با احتساب استاندارد سال 1403) با 40 درصد رشد از 400 هزار میلیارد تومان به 560 هزار میلیارد تومان و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت اوراق سررسید‌شده) با 10 درصد افزایش از 283 هزار میلیارد تومان در سال 1403 به 310 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است.

از طرف دیگر ترکیب منابع بودجه‌ای شکننده است: الف- درآمدها با 42 درصد افزایش از هزارو ‌598 هزار میلیارد تومان در سال 1403 به دوهزارو 275 هزار میلیارد تومان در سال 1404 افزایش یافته که بیشترین سهم آن مربوط به درآمدهای گمرکی و مالیاتی است. درآمدهای مالیاتی با 39 درصد رشد از هزارو 222 هزار میلیارد تومان به هزارو 700 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. حقوق ورودی گمرک با رشد درخور توجه 85 درصد از 142 به 264 هزار میلیارد تومان افزایش می‌یابد. در سال آینده دولت برای تخصیص دو میلیارد دلار جهت واردات خودرو برنامه‌ریزی کرده است که با احتساب حقوق ورودی صددرصد، پیش‌بینی می‌شود از محل واردات خودرو 110 هزار میلیارد تومان درآمد گمرکی حاصل شود. ‌از سوی دیگر، برنامه دولت افزایش نرخ محاسباتی ارز در محاسبه حقوق گمرکی برای کالاهای غیراساسی از نرخ ارز ترجیحی به نرخ ارز بازار مبادله‌ای است که پیش‌بینی می‌شود 10 تا 20 هزار میلیارد تومان از این محل به حقوق گمرکی افزوده شود. این امر می‌تواند اثرات تورمی مهمی به همراه داشته باشد.

ب- واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای: بدون احتساب اقلام چهارگانه مذکور در بخش یک، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (شامل منابع حاصل از نفت و میعانات و واگذاری اموال) با 17 درصد رشد منفی از 644 هزار میلیارد تومان در قانون بودجه 1403 به 534 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه 1404 کاهش یافته است.

‌ج- واگذاری دارایی‌های مالی (شامل انتشار اوراق مالی و واگذاری شرکت‌های دولتی) با 163 درصد رشد از 319 هزار میلیارد تومان در سال 1403 به 839 هزار میلیارد تومان در سال 1404 افزایش یافته است. با احتساب 541 هزار میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه ملی، میزان واگذاری دارایی‌های مالی در بودجه 1403 بالغ بر هزارو 380 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

خالص انتشار اوراق بدهی (تفاضل انتشار اوراق جدید و بازپرداخت اوراق سال‌های قبل) از حدود 80 هزار میلیارد تومان در سال 1403 به حدود 230 هزار میلیارد تومان در سال 1404 افزایش خواهد یافت.

4- سنجه‌های ارزیابی بودجه عمومی

کسری بودجه آشکار در بودجه که همان واگذاری دارایی‌های مالی است، با احتساب استقراض از صندوق توسعه ملی بالغ بر هزارو ‌380 هزار میلیارد تومان است. این در حالی است که کسری بودجه پنهان را که ناشی از بیش‌برآوردی منابع بودجه‌ای است، نباید از نظر دور داشت. کسری بودجه پنهان یا بیش‌برآوردی منابع، حاصل از منابع هدفمندی یارانه‌ها و صادرات نفت و گاز 20 درصد، تحقق‌نیافتن واگذاری شرکت‌های دولتی 40 درصد و تحقق‌نیافتن درآمدهای مالیاتی پنج درصد برآورد می‌شود که سرجمع آنها بالغ بر 420 هزار میلیارد تومان خواهد بود. کسری تراز عملیاتی یعنی تفاضل درآمدها و اعتبارات هزینه‌ای دولت که یکی از سنجه‌های مهم بودجه‌ای محسوب می‌شود، بدون لحاظ اقلام چهار‌گانه مذکور با 158 درصد افزایش از 281 همت در سال 1403 به 725 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. به این ترتیب، نسبت کسری تراز عملیاتی (تعدیل‌شده نسبت به اقلام چهارگانه) به سقف بودجه از حدود 12 درصد در سال 1403 به حدود 18 درصد در لایحه بودجه سال 1404 افزایش یافته است.

‌۵- بودجه شرکت‌های دولتی با حدود 47 درصد افزایش از سه‌هزارو ‌741 همت در سال 1403 به پنج‌هزار‌و 489 همت در سال 1404 افزایش یافته است. با توجه به اینکه شرکت‌های دولتی در تأمین منابع، رقیب بخش خصوصی محسوب می‌شوند، این رشد بالا می‌تواند برای بخش خصوصی مخاطره‌آمیز باشد.

‌۶- وابستگی صندوق‌های بازنشستگی (شامل کشوری، لشکری، فولاد و وزارت اطلاعات) به بودجه عمومی از حدود 80 هزار میلیارد تومان در سال 1399 به 400 هزار میلیارد تومان در سال 1403 و بیش از 500 هزار میلیارد تومان در بودجه 1404 (بدون لحاظ صد هزار میلیارد تومان بار مالی همسان‌سازی حقوق بازنشستگان در قانون برنامه هفتم) افزایش یافته است. میزان وابستگی صندوق تأمین اجتماعی به بودجه عمومی هم در سال 1404 به 200 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. در لایحه بودجه ۱۴۰۴، با در نظر گرفتن استقراض از صندوق توسعه ملی، ۴۵ درصد منابع وابستگی مستقیم به نفت و فراورده‌ها دارند؛ البته سهم اوراق ۱۲ درصد و سهم مالیات ۲۸ درصد است. البته نگرانی فعلی‌ این است که هزارو 805 هزار میلیارد تومان کسری در تحقق منابع وجود خواهد داشت که بالطبع‌ برای دولت بابت هر واحد هزینه ۴۴ درصد استقراض و اوراق نهفته است‌.واضح است که قیمت نفتی ۵۷.۵ یورو و تولید بیش از ۳.۷ میلیون بشکه نفت در روز محقق نخواهد شد و قرار است یک‌میلیون‌و ۷۸۰ هزار بشکه در روز نفت صادر شود. سهم صندوق توسعه ملی از فروش نفت نیز از ۴۸ درصد به ۲۰ درصد کاهش می‌یابد. این بودجه با کم و کیفی که تشریح شد، متناسب با بحران انرژی موجود در کشور نیست. از یک سو افت فشار پارس‌ جنوبی آغاز شده و سالانه معادل یک فاز از تولید گاز از دست خواهد رفت و از طرفی ارزبری واردات بنزین و گازوئیل بیش از ۴۰ درصد درآمد نفتی، معادل شش میلیارد دلار را مصرف خواهد کرد. اینها نشان می‌دهد لنگرگاه بودجه در کشور ما، انرژی است، اما حاضر نیستیم قدری از این لنگر‌ مراقبت کنیم‌. تعرفه‌گذاری غلط باعث شده تا مثلا در سال به میزان کل ارزش ناوگان هواپیمایی کشوری یارانه سوخت هواپیما پرداخت شود و با توجه به شرایط موجود، نوسازی ناوگان هواپیمایی رها شده است. در سال ۱۴۰۲، سهم سوخت از هزینه‌های شرکت‌های هواپیمایی کمتر از سه درصد بود و این حجم یارانه پرداختی به این شرکت‌های هواپیمایی، اولا ضریب اصابت یارانه را به دهک‌های پایینی به‌شدت کاهش می‌دهد و حدود ۹۰ درصد مسافران شرکت‌های هواپیمایی از سه دهک بالای جامعه هستند و ثانیا بهینه‌سازی مصرف سوخت را برای این شرکت‌ها فاقد توجیه اقتصادی کرده است. نکته اینجاست که سالانه حدود سه هزار هزار میلیارد تومان یارانه پنهان انرژی پرداخت می‌شود و این از کل بودجه عمومی دولت بیشتر است‌. هر‌ساله حدود نیمی از کسری بودجه ناشی از تحقق‌نیافتن منابع هدفمندی یارانه‌هاست و اغراق نیست اگر بگوییم بخش درخور توجهی از تورم ناشی از یارانه‌های پنهان انرژی و تحقق‌نیافتن منابع، هدفمندی یارانه‌هاست. ناترازی انرژی در کشور تا زمانی که بودجه در کشور تراز نشود، قطعا رفع نخواهد شد. کشور اکنون در سنگلاخ تحریم‌ها گرفتار است و اگر‌ نظام تعرفه‌گذاری انرژی و توسعه زیرساخت‌ها اصلاح نشود، ابربحران پدید می‌آید و دولت چهاردهم باید به‌طور پلکانی و‌ هوشمند همه بخش‌های یارانه مضر انرژی را در لوایح حذف کند.