تغییر سبک بی‌انضباطی

مهفام سلیمان‌بیگی: دولت مدعی است توانسته علاوه بر تسویه بدهی‌های دولت گذشته، با کاهش استقراض از طریق اوراق، از خلق دیون برای دولت‌های آینده هم جلوگیری کند. هم‌زمان رئیس‌جمهور روی این هم تأکید دارد که در دولتش خبری از استقراض از بانک مرکزی نیست. اما کارشناسان معتقدند خبری از انضباط مالی و کاهش استقراض‌ها نیست و دولت سیزدهم تنها روش را برای این‌ کار تغییر داده تا همه‌چیز غیرشفاف‌تر و با مسئولیت پاسخ‌گویی کمتری برایش تمام شود. آنها رشد فزاینده آمارهایی مثل بدهی دولت به شبکه بانکی و صندوق توسعه ملی را گواه گفته‌های خود معرفی می‌کنند.

حراج بی‌رونق اوراق

هفته گذشته نخستین حراج اوراق دولتی در سال 1403 برگزار شد. حراجی که در واقع آخرین تیر دولت برای تأمین کسری بودجه‌ بود. با این حال حراج اوراق سوت و کور برگزار شد و از مجموعا 35 هزار میلیارد تومان اوراق به حراج گذاشته‌شده که نرخ بازده تا سررسید آنها از 27.9 درصد تا 28.8 درصد متفاوت بود، تنها شش‌هزار‌و 600 میلیارد تومان اوراق «اراد 157» با نرخ سود 28.39 درصدی و تاریخ سررسید تیرماه 1405 آن هم از سمت یک بانک خریداری شد. هم‌زمان آمارهای اقتصادی آخرین گزارش بانک مرکزی نشان می‌دهد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به نظام بانکی کشور در بهمن پارسال نسبت به ماه مشابه ۱۴۰۱ بیش از ۵۵ درصد رشد داشته و به رقم هنگفت هزارو 310 تریلیون تومان رسیده است. بدهی دولت به بانک‌های کشور نیز از زمان آغاز به کار دولت ابراهیم رئیسی دو برابر شده است. بدتر اینکه رقم یادشده تنها معادل ۲۰ درصد از کل بدهی دولت است و بخش اعظم بدهی دولت مربوط به استقراض از صندوق توسعه ملی است که رقم آن به بالای ۱۰۰ میلیارد دلار رسیده است. رقمی که معادل ۲.۵ سال بودجه عمومی دولت است. در همین حین پرونده تاریخ‌ساز ماجرای چاپ پول در دولت رئیسی هم توسط رئیس کل سابق بانک مرکزی باز شده است. عبدالناصر همتی اخیرا گفته که دلیل اصلی شکست دولت سیزدهم در تحقق وعده کنترل تورم و نرخ ارز، رقم وحشتناک چاپ پول بود. به گفته او در دو سال و نیم گذشته، این دولت ۶۰۰ هزار میلیارد تومان پول چاپ کرد؛ یعنی پایه پولی در ۳۰ ماه، ۱۱۵ درصد افزایش داشته است. آن‌هم درحالی‌که از زمان هوخشتره تا شهریور ۱۴۰۰، جمع این رقم، ۵۱۹ هزار میلیارد تومان بوده است.

علت کاهش انتشار اوراق در دولت سیزدهم

چاپ اوراق یک دهه‌ای است که در اقتصاد ایران نقش پررنگی ایفا می‌کند. دولت قبل به صورت نسبتا گسترده از اوراق بدهی برای تأمین کسری بودجه استفاده می‌کرد. به‌طوری که آمارها نشان می‌دهد از سال 1395 تا 1397 دولت سالانه بین 44 تا 48 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی منتشر کرده است. کمی بعد، یعنی هم‌زمان با سخت‌ترشدن شرایط اقتصادی با تشدید تحریم‌ها، بروز همه‌گیری کرونا و به‌خصوص کاهش قیمت نفت و درآمدهای نفتی، دولت در حجم بسیار وسیع‌تری به این ابزار استقراضی روی آورد. به این ترتیب حجم انتشار این اوراق در سال 1398 به 

82 هزار میلیارد تومان رسید. اما در سال 99، این وضعیت به حالت انفجار درآمد و از 200 هزار میلیارد تومان فراتر رفت. در دولت سیزدهم هم انتشار اوراق ادامه یافت.

طبق گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس به شماره‌های 19226 و 19461 (به ترتیب انتشار در شهریور و آذر 1402) در سال 1400، حجم اوراق منتشرشده به 182.5 هزار میلیارد تومان رسید و در سال 1401نیز رکورد انتشار اوراق با رقم 218.5 هزار میلیارد تومان شکسته شده است. پیش‌بینی‌ها همچنین برای سال گذشته، انتشار 187 هزار میلیارد اوراق را نشان می‌دهند. در لایحه بودجه امسال هم انتشار بیش از 250 هزار میلیارد تومان اوراق پیش‌بینی شده است.

با اینکه مجموع اوراق منتشرشده در دو سال اخیر دولت قبلی و دو سال ابتدایی این دولت تفاوت فاحشی از نظر عددی ندارد، اما گزارش سازمان برنامه نشان می‌دهد که تا مرداد سال گذشته، سهم اوراق مالی از کل بودجه کشور از ۳۴ درصد در سال ۱۳۹۹ به ۱۴ درصد در سال ۱۴۰۱ کاهش یافته و پیش‌بینی می‌شود این نسبت در سال ۱۴۰۲ به 

۹ درصد کاهش داشته باشد.

بنابراین دو نکته را نباید از نظر انداخت؛ یکی اینکه به دلیل تورم، ارزش حقیقی انتشار اوراق در دولت رئیسی کمتر از مقدار عددی آن بوده و همچنین سهم بالایی از این مبلغ، صرف بازپرداخت اصل و سود اوراق قبلی شده است. اعلام رسمی سازمان برنامه در 14 مرداد سال قبل نشان می‌دهد که از ابتدای دولت سیزدهم تا لااقل ابتدای مرداد سال قبل، بخش بزرگی (98 درصد) از انتشار اوراق بدهی انجام‌شده، برای تسویه بدهی دولت قبل بوده و دولت سیزدهم تا آن تاریخ تنها شش هزار میلیارد تومان از محل انتشار اوراق به‌طور خالص تأمین مالی کرده است.

دوم اینکه در دو سال آخر دولت روحانی به دلیل تشدید تحریم‌ها و کاهش قیمت نفت به دلیل کرونا، درآمدهای دولت به میزان زیادی کاهش داشته است. بنابراین دولت مجبور شد که برای پوشش کسری بودجه خود، دست به انتشار اورق بزند. این در حالی است که در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به دلیل افزایش درآمدهای نفتی و نیز برداشت از صندوق توسعه ملی، در کنار افزایش بدهی دولت به بانک‌ها، نیاز به انتشار اوراق کمتر شد. بنابراین میزان درآمدهای نفتی صرف‌نظر از دولت مستقر، نقش اساسی در میزان انتشار اوراق دولتی داشته است.

به عبارت دیگر باید گفت شواهد و آمارها حاکی از آن است که دولت سیزدهم هم دست از استقراض نکشیده، بلکه سراغ راه‌هایی رفته است تا استقراض خود را غیرشفاف‌تر و کم‌سروصداتر کند.

مدل بی‌انضباطی عوض شده است

اگرچه تلاش در جهت کاهش استقراض و ایجاد بدهی در سال‌های آینده‌ به‌‌طور کلی مطلوب است، اما همان‌طور که گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس روایت می‌کند، در شرایطی که به علت کسری بودجه، دولت‌ها ناگزیر از استقراض هستند، بهترین شیوه استقراض همان نوعی است که تعهدآور و دوما شفاف باشد. یعنی مبلغ، نحوه به‌روزرسانی و سایر ویژگی‌های بدهی و روش و زمان بازپرداخت آن برای همه روشن باشد. بدهی‌های از نوع اوراق دارای این ویژگی هستند؛ در‌حالی‌که سایر انواع استقراض مانند استقراض از صندوق توسعه ملی یا شبکه بانکی‌ که دولت سیزدهم به وفور آن را به کار می‌گیرد، به این صورت نیست. در نتیجه وقتی دولت به علت مضیقه منابع، ناگزیر از استقراض است، کاهش انتشار اوراق مالی موجب کاهش استقراض نمی‌شود و صرفا بدهی‌های غیرشفاف و غیرسیال، جایگزین بدهی اوراق خواهند شد.

کامران ندری، کارشناس امور بانکی ضمن تأیید این مسئله معتقد است علت کاهش فروش اوراق در دولت سیزدهم نه رویگردانی از آینده‌فروشی و نه لزوما فرار از شفافیت بوده است؛ به عقیده او دولت رئیسی اوراق نمی‌فروشد چون اوراق آن خواهانی ندارد.

او توضیح می‌دهد: «غالبا دولت‌ها در زمان سررسید اوراق قبلی، مجدد اوراق منتشر می‌کنند. اینکه آیا در اقتصاد ما ظرفیت برای انتشار اوراق بیشتری وجود دارد یا خیر؟ پاسخ مثبت است چون نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی در مقایسه با سایر کشورها خیلی بالا نیست. بنابراین می‌شود از این روش هنوز استفاده کرد. اما دو سؤال باقی می‌ماند؛ اول اینکه آیا از آن استقبال می‌شود یا نه و مهم‌تر اینکه آیا منجر به رفاه عمومی خواهد شد یا نه؟».

او ادامه می‌دهد: «دولت به اشکال مختلفی درآمد به دست می‌آورد که غیرشفاف هم هست. این حرف کاملا درستی است. ما حتی درباره درآمدهای نفتی هم اطلاعات دقیقی نداریم، درباره میزان وام و استقراضی که دولت یا شرکت‌های دولتی از بانک‌ها دریافت می‌کنند و اینکه چه مقدار بازپرداخت می‌شود و نهایتا بانک‌ها چقدر از منابع بانک مرکزی استفاده می‌کنند هم همین‌طور، اینها ابدا شفاف نیست. پس دولت هرچه بتواند از طریق اوراق تأمین منابع کند نسبت به سایر روش‌ها کاملا شفاف‌تر است. اما علت اینکه دولت از این روش استفاده نمی‌کند بیشتر از این جهت است که نرخ بهره‌ای که در بازار وجود دارد به‌گونه‌ای است که اوراق فروخته نمی‌شود. در واقع در شرایطی که تورم بالاست، نرخ‌های بهره فعلی اوراق جذابیتی ندارد. به گمان من مسئله دولت بیشتر نرخ فعلی اوراق است که علت فروش‌نرفتن آن شده است».

محمدتقی فیاضی، دیگر کارشناس اقتصاد هم با اشاره به سخنان چند روز پیش رئیس‌جمهوری مبنی بر استقراض‌نداشتن دولت سیزدهم از بانک مرکزی، از پیچیده‌ترشدن روش‌های استقراض دولت می‌گوید.

او می‌گوید که به‌طور اصولی محل بحث اینجاست که آیا دولت می‌تواند کسری بودجه داشته باشد یا خیر؟ بحث دیگر این است که این کسری بودجه برای چه کاری است؛ گاهی ممکن است هزینه برای طرح‌های عمرانی لازم باشد که بعد از چند سال به بهره‌برداری می‌رسد و منافع آن به اقتصاد بازمی‌گردد و دولت هم بدهی‌ را پرداخت می‌کند، اما گاهی صرفا هزینه‌های جاری است.

فیاضی تأکید می‌کند که «در ایران یک‌سوم هزینه‌های بودجه کلا باید صفر و حذف شود» اما به فرض اینکه دولت قصد دارد این کسری را داشته باشد، یعنی تداوم وضع موجود، دو قلم ترازکننده بودجه دارد؛ نفت و اوراق.

این کارشناس توضیح می‌دهد: «اینکه دولت قبلی در دو سال آخر اوراق بیشتری نسبت به این دولت فروخته، بخشی از آن مربوط به افزایش فروش نفت می‌شود و بخش دیگر احتمالا برداشت از شبکه بانکی. چون آقای رئیسی چند روز پیش گفتند دولت‌شان از بانک مرکزی استقراض نداشته، بنابراین احتمالا به جای اینکه به‌طور مستقیم سراغ منابع بانک مرکزی بروند، غیرمستقیم از طریق شرکت‌های دولتی و بانک‌های دولتی و حتی صندوق توسعه ملی برداشت کرده‌اند؛ چراکه بدهی دولت به بانک مرکزی چیزی حدود 300 هزار میلیارد تومان از ابتدای سال 1402 تا بهمن همین سال بوده است. با این حال آقای رئیسی ادعا می‌کنند که این مستقیم در بودجه استفاده نشده و تنخواه هم نبوده است. اگر این دو مورد نبوده بنابراین احتمالا به صورت غیرمستقیم بوده است؛ یعنی به سراغ بانک‌ها رفته تا بعد بانک‌ها برای اضافه‌برداشت سراغ بانک مرکزی بروند. یا اینکه دستگاه‌های دولتی با ضمانت دولت خرید کردند یا حتی شهرداری‌ها که بخشی از خریدهایشان مثل خریدهای توسعه حمل‌ونقل عمومی با تضمین دولت است. طبیعتا وقتی این خریدها پرداخت نشود، چون دولت تضمین کرده است، دولت به بانک مرکزی بدهکار می‌شود».

او می‌گوید در واقع در انضباط مالی دولت نه‌تنها اتفاقی نیفتاده است بلکه شاید بتوان گفت بدتر هم شده، اما دولت روش استقراض خود را تغییر داده و به جای روش مستقیم از چند پیچ استفاده می‌کند درحالی‌که نتیجه همان است چون ماهیت کار همان است، فقط روابط و وضعیت پوشیده‌تر، غیر قابل بررسی‌تر و غیرشفاف‌تر می‌شود.