‌گرفتار در چاله قوانین

شرق: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در واکنش به گزارش «مصائب بازنشستگی» که در تاریخ سوم آبان امسال منتشر شد، توضیحاتی را ارسال کرده است که بر مبنای این توضیحات، ریشه‌های ناترازی صندوق‌های بازنشستگی و سیر صعودی بدهی دولت به این صندوق‌ها بررسی شده است. این وزارتخانه به تعدد قوانین حمایتی در طول سال‌های گذشته پرداخته و آن را یکی از مهم‌ترین عوامل صعودی‌شدن بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی دانسته است.

قوانین، منشأ ایجاد بدهی

حفظ پایداری صندوق‌های بازنشستگی، برنامه عملیاتی راهبردی دولت سیزدهم در دو دهه اخیر، مطالبات سازمان تأمین اجتماعی از دولت متأثر از قوانینی بوده که بر عهده این سازمان گذاشته شده است. به‌طور مثال اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها و تصویب سایر قوانین حمایتی دو عامل مهم در روند افزایشی بدهی‌های دولت به این سازمان به شمار می‌روند.

بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی را می‌توان در حقیقت انباشت یارانه‌های عمومی در نظر گرفت که در گذشته و بر اساس قوانین بر عهده دولت گذاشته شده است.

فهرست قوانینی که موجب شکل‌گیری و انباشت بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی شده، در جدولی در این گزارش ارائه شده است.

لازم به ذکر است ماده 28 قانون تأمین اجتماعی و سهم سه‌درصدی دولت در حوزه تأمین اجتماعی، موضوع طلب از دولت بابت سایر بدهی‌ها (غیربیمه‌ای) و پیش از موعد از‌جمله قوانینی است که قبل از سال 1360 در شکل‌گیری مطالبات از دولت نقش داشته است. همچنین هزینه‌های درمان کرونا، متناسب‌سازی مستمری و‌... نیز از‌جمله قوانین جدیدی است که در شکل‌گیری مطالبات اثرگذار بوده است.

به‌طور کلی 66 قانون مختلف در بازه زمانی 1354-1400 در سازمان تأمین اجتماعی وضع شده است. بر این اساس به ترتیب بیشترین و کمترین تعداد قوانین در دهه‌های 80 و 50 تصویب شده که منشأ ایجاد بدهی دولت در طی سالیان بعد شده است.

بر این اساس اگرچه قبل از دهه 60 تعداد قوانین وضع‌شده کم است، اما بدهی ایجاد‌شده آن در طی زمان افزایش یافته؛ به‌طوری‌که بیش از 34 درصد بدهی‌های دولت از قوانین وضع‌شده در این بازه زمانی است.

پس از این دوره قوانین وضع‌شده در دهه 80 معادل 30 درصد از بدهی‌های دولت را تشکیل می‌دهند. دهه 70 با وضع هفت قانون کمترین سهم را در ایجاد بدهی‌های دولت دارد.

۱۰ قانون عامل ۸۵ درصد بدهی

همچنین همان‌طور‌که در جدول پیوست ارائه شده است، سهم 10 قانون مهم در شکل‌گیری بدهی‌های دولت را نشان می‌دهد. این 10 قانون 85 درصد از کل مطالبات را دربر می‌گیرند. بر این اساس سهم سه‌درصدی حق بیمه دولت در حدود 32 درصد از کل مطالبات دولت را تشکیل می‌دهد.

از این‌رو، سهم حق بیمه دولت مهم‌ترین قانونی است که موجب ایجاد بدهی دولت شده است. به استناد بند یک ماده 28 قانون تأمین اجتماعی مصوب سال 1354، حق بیمه از اول مهرماه 1354 تا پایان سال 1354 به میزان 28 درصد مزد حقوق بوده که هفت درصد آن بر عهده بیمه گذاشته شده، 18درصد به عهده کارفرما و سه درصد به وسیله دولت تأمین خواهد شد. به استناد تبصره «1» ماده فوق‌الذکر، از اول سال 1355 حق بیمه سهم کارفرما 20 درصد مزد یا حقوق بیمه‌شده خواهد بود. اگر‌چه در تبصره دوم این ماده، دولت مکلف شده است حق بیمه سهم خود را به‌طور یکجا در بودجه سالانه کل کشور منظور و به سازمان پرداخت کند، اما در عمل این مهم اتفاق نیفتاده است. طلب دولت از این حیث یکی از قدیمی‌ترین مطالبات سازمان تأمین اجتماعی از دولت است.

از مجموع کل مطالبات سازمان از دولت، 14 درصد به قانون معافیت پنج نفر اختصاص دارد. به موجب ماده‌واحده این قانون، از ابتدای سال 1362، کارفرمایان کلیه کارگاه‌های تولیدی، صنعتی، فنی و واحدهای کشاورزی که از خدمات دولتی (از قبیل برق، آب، تلفن و راه) استفاده می‌‌کنند تا میزان پنج نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف بوده و از پنج نفر به بالا نسبت به مازاد پنج نفر، حق بیمه را خواهند پرداخت.

بار مالی متناسب‌سازی مستمری

تاریخ شروع بدهی‌های دولت نیز در این قانون به سال1362 برمی‌گردد. هزینه‌های متناسب‌سازی مستمری سال 1399 با سهمی معادل 10 درصد از کل بدهی‌های دولت به سازمان سومین ردیف از مهم‌ترین قوانین ایجاد بدهی دولت به سازمان است. بر اساس بند «ب» ماده «12» قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1396ـ ۱۴۰۰)، سازمان تأمین اجتماعی موظف است مطابق قوانین مربوطه در طول اجرای قانون برنامه، حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران را متناسب کند.

اگر‌چه براساس قوانین مربوطه این موضوع در صورتی قابل اجراست که بار مالی ناشی از آن توسط دولت تأمین شود، اما با توجه به پرداخت آن و اهمیت تعهد به مستمری‌بگیران، مبالغ توسط سازمان پرداخت شده و به حساب بدهی دولت منظور شده است.

سایر عوامل مؤثر در افزایش مصرف صندوق‌های بازنشستگی

در یک تقسیم‌بندی دیگر، می‌توان مطالبات از دولت را در دو دسته قانون هدفمندی و قانون تأمین اجتماعی و سایر طبقه‌بندی کرد. نمودار ارائه‌شده در این گزارش، این تقسیم‌بندی را نشان می‌دهد. بر این اساس، قانون هدفمندی پنج درصد مطالبات از دولت را تشکیل می‌دهد.

با توجه به افزایش سیاست‌های حمایتی دولت از اقشار مختلف که هزینه‌های زیادی را به صندوق‌ها تحمیل می‌کند و همچنین گسترش دامنه افراد مشمول این حمایت‌ها و افزایش امید به زندگی، باعث بالا‌رفتن روز‌افزون مصارف صندوق‌ها شده است.

از طرف دیگر وجود تحریم‌ها و تا حدی برخی مدیریت‌های ناکارآمد در دولت قبل، باعث کاهش بهره‌وری و سوددهی شرکت‌های تحت پوشش صندوق‌ها شده است.

البته تغییر هرم سنی و پیر‌شدن جمعیت، میزان درآمد صندوق‌ها را کاسته است که این‌همه، موجب وابستگی صندوق‌ها به بودجه دولت شده تا حدی که تقریبا نیمی از منابع صندوق توسط دولت تأمین می‌شود. به این معضلات باید بدهی انباشته دولت‌های قبل از بابت تعهدات ایجادی برای صندوق‌ها را نیز اضافه کرد که مستلزم توجه جدی دولت به محاسبه دقیق و پرداخت بهنگام آن است.

علاوه بر اینها، وجود کسری بودجه سال‌های اخیر، امکان حمایت دولت از صندوق‌ها را محدود و محدودتر کرده است که بر این اساس نیازمند توجه جدی و انجام اصلاحات و اقدامات زیر است.

اصلاحات لازم

با عنایت به بند 5 مصوبات سی‌و‌پنجمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی مورخ 22/04/1398 مبنی بر اصلاح و یکپارچه‌سازی نظام مالیاتی و تأمین اجتماعی و ساماندهی تعهدات دولت ذیل اصلاح ساختاری بودجه، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف بود در جهت کاهش وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی و بهبود تراز مالی این صندوق‌ها نسبت به تدوین و ارائه لایحه‌‌ای در چارچوب سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی با لحاظ احکام ذیل و طی مراحل قانونی به مجلس شورای اسلامی اقدام کند که بر این اساس اصلاحات زیر از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ارائه شده است.

1- اصلاحات پارامتریک شامل: افزایش تدریجی سن و سابقه بازنشستگی، اصلاح نحوه محاسبه مستمری، آزمون وسع در یارانه‌های بیمه‌ای، ساماندهی سهم مشارکت دولت در نرخ حق بیمه و اصلاح احکام مربوط به بازماندگان.

2- اصلاحات سیستمی شامل: استقرار بیمه اجتماعی فراگیر، لایه بیمه اجتماعی پایه، لایه بیمه اجتماعی مازاد و لایه بیمه اجتماعی تکمیلی.

3- تعهدات دولت شامل: تأدیه سالانه تعهدات دولت.

4- تعهدات صندوق‌های بازنشستگی شامل: افزایش بازدهی سرمایه‌گذاری‌ها و کاهش هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی.

شایان ذکر است با همراهی دولت مردمی سیزدهم و مجلس انقلابی به‌منظور تقویت نظام حکمرانی تأمین اجتماعی، در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ بالغ بر ۱80 هزار میلیارد تومان به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت شده است.

همچنین در سال ۱۴۰۲ نیز تسویه حداقل ۷۰ هزار میلیارد تومان از مطالبات سازمان تأمین اجتماعی پیش‌بینی شده تا علاوه بر کمیت عدد تسویه‌شده، از حیث کیفیت دارایی‌هایی که به این سازمان واگذار شده نیز اقدامی کم‌‌سابقه در زمینه تأدیه مطالبات سازمان تأمین اجتماعی انجام شود.

لازم به ذکر است با بازپرداخت این حجم از مطالبات سازمان تأمین اجتماعی در این دوره، نه‌تنها این سازمان موفق شد بدهی انباشته بانکی بالغ بر ۱۰۶ هزار میلیارد تومان را تسویه کند‌ بلکه در 9‌ماهی که از ابتدای سال جاری تاکنون گذشته، توانسته است تعهدات ماهانه بالغ بر ۴۰ هزار میلیارد تومانی سازمان را بدون استقراض از نظام بانکی پرداخت کند. سایر صندوق‌ها هم بالغ بر 30 هزار میلیارد تومان از دولت دریافت کرده‌اند؛ یعنی معدل کمک دولت بابت معوق کلیه صندوق‌های تحت مدیریت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بالغ بر 210 هزار میلیارد تومان (210 همت) است.